农药是重要的农业投入品，在现代农业生产中有着不可替代的作用，但由于农药质量、农药标签不合格、技术指导失误或者农药不合理使用等多方面原因往往造成农药事故，影响农作物生长，造成大面积减产，甚至严重时会颗粒无收。由于产生农药事故的原因复杂多样，法律依据严重不足，农药事故行政鉴定成为目前农业执法面临的难题之一，农药事故行政鉴定制度有待进一步完善。

　　1 农药事故与农药事故责任

　　1.1 农业生产事故与农药事故概念

　　农业生产事故，指农业生产过程中因使用种子(种苗)、农药、肥料等农业生产资料或者栽培、气候、污染以及使用不当等原因，农作物生长停滞、植株变态异常甚至死亡、产量和品质等受到不利影响，造成人身伤亡或者财产损失的事故。根据事故诱发因素的不同，大致可分为种子事故、农药事故、肥料事故和环境污染、灾害性天气等其他因素导致的农业生产事故。

　　农药是农业生产事故极其重要的影响因素，本文所讨论的农药事故属于农业生产事故的一部分，是指农业生产中发生的与农药质量或者农药使用有关的生产事故，不包括农药生产、运输、经营中与农业生产无直接联系的安全生产事故。之所以不用农药药害的概念，之所以不用农药质量事故或者农药使用安全事故的概念，意在避免先入为主地判定事故是由农药质量不合格或者使用不合理导致的。

　　1.2 农药事故特点

　　农药事故往往是各类因素综合作用引发，主要有以下特点。

　　1.2.1 发生原因的多元交互性

　　农药对生物产生的影响与水、肥、药等物质的存在密切相关。对生物来说是多种物质共同作用的结果。农药事故的产生除了受农药影响外，也受到种子、水分、施肥、中耕、培土、病虫害防治、土壤肥力等多种因素的影响，要充分考虑作物生长期间的气候环境状况、土壤与水分状况及田间管理情况。

　　1.2.2 损害结果的规模群体性

　　农药事故一旦发生，往往造成农业生产损失惨重，造成大面积减产甚至绝收。涉及区域内的农户众多，处理不好容易演变成群体性事件，影响社会的安定和谐。

　　1.2.3 证据保全的动态时效性

　　农业生产具有季节性，使用适期农药基本上是通过防治作物病虫害进而影响农业生物生理机能，其引发造成的损害一直处于变化之中，传统的证据保全手段很难适用。随着作物的生长变化，一旦错过有效时机，事故原因难以判定，损害范围难以确定，农民也难以及时通过补种、改种、施药、施肥等挽回损失。

　　1.3 农药事故责任概念

　　农药事故发生原因的多元交互性、损害结果的规模群体性、证据保全的动态时效性等特点，决定了农药事故责任和损失判定的综合性和复杂性。

　　农药事故责任是，与农药有关的农业生产事故发生的原因及其不利后果的承担。常遇到的农业生产事故中农药事故主要有药害、使用效果差或无效、人畜中毒等。农药作为农药事故发生因素的情形：一是生产厂家的原因，如添加了隐性成分或者含量不足，生产质量不合格农药、标注使用作物和防治对象未取得农药登记、生产者错误诱导销售者等;二是经销商的原因，如销售者对农药使用的技术指导失误等;三是使用者的原因，如不按照产品标签或者说明书合使用农药，或盲目听从生产者或者销售者的误导。当然不可排除的还有一种可能即灾害性天气、种子等非农药因素导致的农作物减产、绝产，我们不将此作为农业生产事故的农药事故原因，但仍需对此作出判定。解决农药事故责任和损害赔偿纠纷不仅受《农药管理条例》、《农药标签和使用说明书管理办法》等农药专业性法规规章调整，也适用《侵权责任法》、《消费者权益保障法》、《产品质量法》等法律。

　　2 农药事故行政鉴定

　　2.1 农药事故行政鉴定概念

　　农药事故行政鉴定，是指农业部门接到投诉举报后，根据当事人的请求，调查农药事故的原因，核实农业生产事故中农药责任造成的损失，在查清事实的基础上，对农药生产者、经营者和农药使用者在事故责任上加以确认的行为。农业部门应当根据农药生产者、经营者和农药使用者对农药事故发生所起的作用，认定当事人的责任。这种农业行政鉴定是农业部门为了有效履行农药管理职能、综合运用植保、生物、农业科学而做出的具有农业专业技术性的行政确认。农药事故和损害赔偿行政鉴定，是农药事故处理的核心环节，是维护农药生产者、经营者与使用者的合法权益的现实需要，是维护社会安定秩序、履行农药管理职能的应有之义。

　　2.2 确认与农药事故行政鉴定的关系

　　行政确认是指行政机关和法定授权的组织依照法定权限和程序对行政相对人的法律地位、法律关系或有关法律事实进行甄别，给予确定、认可、证明(或否定)并予以宣告的具体行政行为。行政确认是行政主体依法履行行政职能的重要方式，主要形式有：确定、认可、证明、登记和行政鉴定等。常见的行政确认有：公安行政确认，如道路交通事故责任认定、火灾事故原因和责任认定;工商行政确认，如驰名商标的认定;劳动行政确认，如工伤;卫生行政确认，如伤残等级的确定等。

　　行政鉴定作为行政确认的一种方式，是行政管理部门依据国家的有关法律、法规，在行政执法或依法处理行政事物纠纷时，对所涉及的专门性问题委托所属的行政鉴定机构或法律、法规专门指定的检验、鉴定机构进行检验、分析和评判，从而为行政执法或纠纷事件的处理、解决提供科学依据而从事的一项行政活动。行政鉴定包括：国家药品监督检验机构对药品质量的鉴定、国家产品质量监督部门对产品质量的鉴定、建设工程质量监督机构对建设工程的质量鉴定等。农业部门依据行业专家知识和技能对农药事故中具有关联性的专门性问题所做的结论性意见，分析农药生产者、经营者和使用者对农药事故发生所起的作用，判断区分当事人应承担的责任。这既是农业部门履行农药管理职能，也是农业部门发挥行业优势、综合运用植保、生物、农业科学而做出的具有农业专业技术性的行政确认。

　　2.3 交通事故认定对农药事故行政鉴定的借鉴意义

　　交通事故认定就是一种行政确认。交通事故认定书是由公安交警部门作出的公文书证，具有很高的证据效力。《最高人民法院关于审理道路交通事故损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》第二十七条规定“公安机关交通管理部门制作的交通事故认定书，人民法院应依法审查并确认其相应的证明力，但有相反证据推翻的除外。”可以理解为，公安交通管理部门出具的“交通事故认定书”是人民法院处理交通事故民事损害赔偿案件的重要证据之一，如当事人一方或者双方无相反的证据或者足以推翻其结论的理由，“交通事故认定书”应当成为人民法院认定案件事实的依据。但是，需要注意的是，交通事故认定只是处理交通事故民事赔偿案件的重要证据之一，并非民事赔偿责任的划分。交通事故认定书中只是认定当事人应负全部责任、主要责任、同等责任、次要责任和无责任五种形式，对主次责任的比例也没有以数字予以量化，需要法官适当运用自由裁量权予以处理。

　　农药事故行政鉴定作为一种行政确认，是由农业行政部门作出的公文书证。其也可以作为处理农药事故民事赔偿案件的重要证据之一，但并不是农药事故民事赔偿责任的划分。农业行政部门的责任认定实际上是对农药事故因果关系的分析，是对造成农药事故原因的确认。要避免将农业部门的责任认定简单等同于民事责任的分担，应将其作为认定当事人承担责任或者确定受害人一方也有过失的重要证据材料，接受司法审判的监督。

　　3 农药事故行政鉴定的完善建议

　　运用行政法理论，借鉴交通事故认定的方法、判定规则以及其在民事赔偿案件审判中发挥的作用，对于完善农药事故的调查处理程序、明确责任认定标准、规范事故鉴定书写具有很好的借鉴意义。

　　3.1 制定调查处理程序农药

　　事故纠纷处理需要有法可依，依据法定程序调查处理。但目前由于缺乏农药事故法律法规，基层农业部门执法困难。2012年3月农业部下发《农药使用安全事故应急处理预案》，目的是针对农药使用安全事故的应急性处理。《农作物种子质量纠纷田间现场鉴定办法》(农业部令第28号)和《农业部办公厅关于田间现场鉴定有关问题的复函》(农办政函[2006]83号))也仅对处理农药事故损害赔偿纠纷提供参考，缺少相关明确规定。

　　部分省和市农业行政主管部门颁布了一些规范性文件，在解决农药事故纠纷中发挥了一定的作用，但法律效力层级较低。如《广东省农业厅农作物农药药害鉴定管理办法》(粤农[2007]125号)、《湖北省农业生产事故鉴定实施办法(试行)》(鄂农政发[2005]62号)、《江苏省农作物生产事故技术鉴定实施办法》(苏农业[2003]1号)、《连云港市农业生产事故技术鉴定实施办法》(连农规[2014]2号)等。

　　结合当前的规定和农药事故纠纷执法实践，法律法规可以规定，当事人可以以口头或书面的形式向农业执法部门报案，如广东省规定，申请人要提供涉及的当事人;农药产品、标签、农药使用说明;农作物品种、种植时间、生育期;施药地点、时间、用量、方法和用药期天气等情况在内的信息，口头申请的应当做好相关记录并由申请人签字确认。接到当事人或其他人的报案之后，应按照管辖范围予以立案，确定管辖权。确认属于本辖区内的纠纷后，应及时派出执法人员勘查现场，收集证据。在查清事故事实的基础上，根据事故当事人的行为与事故的因果关系、作用大小等，对当事人的故责任作出认定。事故成因无法查清的，应当出具农药事故证明，载明事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实，分别送达当事人。分析事故原因和认定责任大小，召集相关当事人进行调解。调解成功后，制作《调解书》，并分别送交当事人。如双方当事人在法定期限内调解无效，农业部门应终止调解程序，制作《调解终结书》送交当事人，告知当事人可在法定时效内向人民法院提起诉讼。农业部门应依据有关行政法律法规的规定，根据调查的证据，对违法责任人作出警告、罚款、吊销许可证等行政处罚。

　　3.2 明确责任判定标准

　　借鉴公安部门交通事故责任的判定规则，依据《农药管理条例》，笔者斗胆提出如下农药事故判定规则。

　　3.2.1 农药生产者承担责任的情形

　　① 假农药;② 劣质农药;③无证农药(未取得农药登记的农药产品);④ 禁用农药;⑤ 农药生产者在标签上擅自扩大农药登记作物和防治对象，农药使用者按农药标签载明的使用方法使用农药的;⑥ 农药生产者在广告宣传中(业务员在推介产品时)擅自扩大农药登记作物和防治对象，农药使用者按广告宣传的使用方法使用农药的;⑦ 擅自修改每季最多使用次数和安全间隔期的;⑧ 农药产品存在其他警示缺陷的;⑨ 其他应当由农药生产者承担责任的情形。

　　3.2.2 农药经营者承担责任的情形

　　① 假农药;② 劣质农药;③ 无证农药(未取得农药登记的农药产品);④ 经营禁用农药;⑤ 经营过期农药;⑥ 经营未附具标签的农药;⑦ 农药经营者未正确地向农药使用者说明用药方法、注意事项等履行警示义务的;⑧ 农药经营者在推介产品时擅自扩大农药登记作物和防治对象，农药使用者按农药经营者介绍的使用方法使用农药造成损害的;⑨ 农药经营者在广告宣传中擅自扩大农药登记作物和防治对象，农药使用者按广告宣传的使用方法使用农药的;⑩ 其他应当由农药经营者承担责任的情形。

　　3.2.3 农药使用者承担责任的情形

　　① 使用禁用农药;② 使用无证农药(未取得农药登记的农药产品);③ 使用未附具标签的农药;④ 违反农药安全使用规定，将高毒等限制使用农药使用于蔬菜、水果茶叶和中药材的;⑤ 未按农药标签载明的使用方法和注意事项施药的;⑥ 违反农药安全使用规定造成自身人身伤害的;⑦ 其他应当由农药使用者承担责任的情形。

　　因两方或者两方以上当事人的原因发生农药事故的，可根据其行为对事故发生的作用力，分别承担主要责任、同等责任和次要责任。这些判定原则当然不全面，还有待进一步完善。依法明示的判定规则和行业行政管理原则效力不同，如果能够依法确立判定规则，不仅有利于减少农药事故纠纷争议成本，通过市场主体监督促进农药质量、标签和技术指导的合规化，也有利于促进我国农药市场秩序的规范。

　　3.3 规范事故鉴定结论及书写

　　3.3.1 综合分析作出事故鉴定结论

　　农业生产是农业生物再生产和环境资源再生产统一的复杂的系统工程，除了受农药影响外，还涉及天气、土地、动植物、栽培技术、农药、肥料等多种因素，应综合运用农药学和植保学等专业技术加以科学判定，充分考虑作物生长期间的气候环境、土壤与水分状况及田间管理情况，使用同批次农药在其他地块的表现情况，相同地块、相同管理条件下使用不同批次农药的表现情况，以及农药质量和农药标签是否合格等等。

　　对农药事故鉴定首先要多角度、多方面分析农药事故发生的原因，把造成农药事故的各种相关的因素都找出来，认真加以分析，研究判断每一因素与农药事故发生之间的内在联系及各个因素之间的具体联系，然后抓住矛盾，严格按照农药事故责任的构成，从是否有违反农药管理法规和依法应当承担产品责任的行为存在，违法行为和损害后果之间是否有因果关系等综合进行考虑，从而作出准确的鉴定。

　　3.3.2 规范书写事故鉴定书

　　农药事故鉴定书属制作式文书，一般包括标题、编号、基本情况、现场调查勘验过程、分析说明科学依据、鉴定意见、落款、附件及附注等内容。

　　① 标题和编号。在文书顶端正中写明“农药事故行政鉴定书”字样。在标题正下方注出案件编号“第××号”。② 基本情况。委托人、受理日期、现场调查勘验日期、地点、过程、在场人员等内容。委托人提供的农药样品和相关材料。③ 农药事故过程。农药生产者、经营者及其农药销售时的说明等;如果需要，可委托有资质的机构检验农药样品。④ 调查勘验过程。作物长势、种植面积、损害程度、有无补救措施等内容。⑤ 分析说明。经现场调查，分析研究后，用分条分项的方式一一写明分析认定的具体内容。分析应依据事故现场勘查、询问见证人及农药查验等情况进行推论，说明负有责任的一方因何原因，违反了农药管理法规的哪一条，以致造成了该农药事故，据此应负事故的什么责任。分析应入情入理，合理公正，提出的违规依据与后面的责任认定结果要紧密关联，互为因果，严密无间。⑥ 鉴定结论。是事故鉴定书的关键项目，应当明确、具体、规范，具有针对性和可适用性，同时必须注明：当事人对事故鉴定结论不服的，有权申请重新鉴定。据此在尾部应写明“此鉴定结论，已于×年×月×日向当事人各方宣布，当事人不服的，可在接到鉴定书后几日内申请重新鉴定或者直接向法院起诉”。⑦ 落款及送达。由专家签名或者盖章，同时加盖农业部门公章，并注明文书制作日期等;最后写明本鉴定结论分送的形式：(一式两份，一份交当事人，一份存档)。

　　在司法实践中，如果农业行政部门的鉴定“未说明鉴定所依据的科学技术手段，未对鉴定过程进行说明”，法院可能“不予确认该份证据的证明效力”(参见徐永发诉宁远县农业局损害赔偿纠纷案，湖南省永州中级人民法院(2011)永中法民再终字第54号判决书)。而在另一个案件中(参见苏州宝带苄嘧·异丙隆(草大帅)产品责任案，江苏省连云港市中级人民法院(2013)连商终字第0502号民事判决书)，法院则全面接受了连云港市农业生产事故技术鉴定管理办公室的《鉴定报告》及《测产报告》，认为农药生产者“并未提供相反证据推翻上述认定，其申请理由不能成立”。笔者认为，农药事故行政鉴定应当成为人民法院认定案件事实的重要依据。