我国是农药生产和使用大国，每年产生的农药包装废弃物超过100亿件，未经处理即被丢弃的农药包装废弃物在30亿件以上，严重威胁着农业生态环境和人畜生命健康安全。10月1日，由农业农村部、生态环境部联合印发的《农药包装废弃物回收处理管理办法》（以下简称《办法》）正式实施，为解决农药包装废弃物回收处理难题指明了方向。《办法》有哪些亮点？如何落地？执行中有哪些困难？如何解决？针对这些行业普遍关注的焦点问题，《中国农资》记者采访了相关行业专家和企业家。

    回收处理全流程将有法可依

    长期以来，作为困扰我国农业绿色发展的“老大难”问题，农药包装废弃物回收处理工作始终缺乏系统性法律法规的指导和约束，地方政府和职能部门缺少有力抓手，企业缺少参与热情，农民相关意识薄弱。

    对此，一位业内专家告诉记者，在《办法》出台前，农药包装废弃物的回收处理一直没有专门的、统一的法律法规来进行规范和约束，相关职能部门只能依据分散于《土壤污染防治法》《固体废物污染环境防治法》《农药管理条例》等法律法规中的相关条目来行使职权，责任主体、监管职责、处罚依据模糊，缺乏系统性、可操作性和威慑力，同时由于涉及多个部门，还存在职能重叠、执法权冲突、相互推诿等问题，基本上起不到太大的作用。

    该专家认为，从法律责任方面来看，此次出台的《办法》适用面广、职责明晰、处罚力度大。具体来说，第一，明确了政府主管和监督执法部门的职责，并与政绩考核挂钩；第二，明确将对未按规定履行农药包装废弃物回收处理义务的农药生产、经营、使用者，按照《土壤污染防治法》第八十八条规定予以处罚，违法企业将被处以1万元以上10万元以下的罚款，使用者个人违法可处以200元以上2000元以下的罚款；第三，明确了对农药包装废弃物回收处理过程中造成污染的责任与处罚细则。

    “《办法》明确了‘谁生产、经营，谁回收’的原则，也就是说，过去农药企业回收处理农药废弃包装并不具有强制性，现在变成了法律义务，必须执行。除了相关企业和组织机构外，农民如果拒不配合回收处理工作，也将受到处罚。”该负责人表示，“这样一来，《办法》的强制性和权威性就充分体现出来了，如果执行到位的话，将对从源头上解决农药固废面源污染顽疾，起到关键性作用。”

    针对《办法》出台对农药行业的影响，全国农技推广中心相关负责人表示，《办法》从起草到落地历时多年，参考和吸收了很多行之有效的地方经验，可操作性很强。《办法》从职责划分、责任认定、费用支出、回收处理体系建设、引导机制、法律责任等多个维度，对农药包装废弃物回收处理全流程作出了明确规定，将使相关工作有法可依，对规范农药生产、经营、使用者行为，促进行业绿色健康发展具有里程碑式的意义。下一步，各地农业农村主管部门和行业协会将陆续组织开展农药包装废弃物回收处理的专项培训，推动《办法》全面落地。

    执行落地面临诸多困难

    一项事业的成败，三分看制度，七分靠执行。事实上，早在《办法》出台前，许多地方政府已经在探索解决农药包装废弃物污染的实践中，积累了丰富的经验，同时也暴露出许多共性的问题。

    问题一

    回收处理成本偏高，农药企业不愿担责

    农药包装废弃物回收利用的初衷很好，但综合成本很高，经济效益远低于社会和生态效益。对此，江苏某农药生产企业产品安全负责人向记者坦言，“谁生产、经营，谁回收”的规定本身没有问题，但在实际执行中，农药生产企业很难承受农药废弃包装回收处理的成本，且大多并不具备危险废弃物处理和资源化利用的能力。农药经销商可以协助回收，但让其承担回收处理的费用，也并不现实。如果强制让企业承担费用的话，一定会将这部分成本摊入产品价格中，最终买单的将是农民。

    问题二

    各地发展不平衡，政府“输血”模式难持续

    “专项资金缺乏问题普遍存在，如果没有政府的补贴，农药包装废弃物的回收工作很难持续开展。”皖北某农资公司负责人表示，在经济较发达的地区，政府的财政收入比较充足，对这项工作的重视程度较高，人财物力的投入力度也比较大，例如浙江、江苏、上海等回收处理水平比较高的地区，主要都是依靠政府专项资金的支持或政府购买服务。由于各地的经济发展水平不同，这种单纯“输血”的模式会给地方财政造成较大的压力，对于经济不发达地区来说很难开展。

    问题三

    专业公司数量不足，处理能力存在短板

    由于农药包装废弃物存在农药残留，在回收后必须进行无害化处理，处理企业需具备相关资质并经环保部门验收合格。对此，武汉供销农资物流股份有限公司副总经理潘磊表示，企业前期申报项目时要达到一定的环保标准，在实际操作过程中，回收、运输、处理等方方面面的工作都要符合环评要求，需要第三方的环评审计评估并且达标，政府的补贴才能到位。有些企业光是环评和各项资质达标，就花了两年多的时间。

    山东某农资公司负责人向记者反映，很多县市能够进行无害化处理和资源再利用的企业数量很少，处理能力有限，导致农药包装废弃物回收后无法及时处理，越积越多，很容易导致二次污染的发生。

    问题四

    农药包装规格材质不一，不利于集中处理

    中国农药工业协会相关负责人告诉记者，与国外农药产品惯用的大包装不同，我国农药包装多以小瓶或小袋等小型包装为主，许多粉剂每袋不超过50克、水剂不超过100毫升，以适应数量大且分散的小农户生产需求。小包装形式虽然方便农民灵活购买和使用，也使得我国单位农药使用量产生的农药废弃物数量远比国外要多，再加上玻璃、铝箔、塑料等多种材质的处理方式不同，无形中加大了回收处置的难度。

    此外，在与专家和企业家交流过程中记者还发现，很多地方存在职能部门宣传引导和执法不足、地方标准和政策不到位、产业化程度低、台账及追溯制度不完善、农民参与配合度低、形式主义等问题，对农药包装废弃物回收处理工作的深入推进造成了一定的阻碍。

    回收处理体系建设任重道远

    健全完善农药包装废弃物集中回收处理体系，推进农药包装废弃物有偿、有序回收处理，是改善城乡生态环境、推进农业绿色发展的题中之义，也是一项需要多方参与、持续推进的事业。针对上述问题，行业专家和企业家给出了自己的建议。

    建议一

    加强执法力度，倒逼企业承担责任

    针对农药生产经营者推卸责任的问题，业内专家建议通过细化职责和加强执法权下放的方式来倒逼企业承担责任，逐步形成多方参与、污染者付费、生产者责任延伸、循环利用的良性产业闭环。同时要在加强资金、技术投入的基础上，培育建立以政府为主导、企业为主体、公众参与的回收处理体系，并通过市场机制引入第三方，逐步解决回收成本高、资金压力大、处理能力有限等棘手问题。

    建议二

    引导农药包装升级，降低回收处理成本

    《办法》虽然搁置了“农药包装废弃物是否属于危险废弃物”的争议，但在具体执行过程中很难按照生活垃圾的标准去对农药包装进行回收处理。因此，专家建议要从源头上控制，引导农药包装升级，鼓励农药生产者使用易回收、易处置的包装物，尤其水溶性高分子包装物或者在环境中可降解的包装物，逐步淘汰铝箔包装物。另外，也要通过政策引导，鼓励新型农业经营主体使用大包装农药，以便降低成本，更好地推进农药包装废弃物的回收工作。

    建议三

    加强宣传，推广先进地区经验

    在各地的实践中，涌现出一批可供复制推广的宝贵经验，例如四川省推广的电子扫码押金返还回收模式，浙江省打造的“生态超市”模式，苏州市供销社推出的“统一配置用具、统一回收价格、统一集中处理”的模式，上海崇明模式，安徽省“产生、回收、归集、焚烧销毁”四位一体闭环模式等。专家建议，在加强政策、法规的宣贯之余，更要加强对先进做法的总结和推广。

    建议四

    依托大数据，建立回收处理追溯体系

    农药生产、销售、包装回收、处理等各个环节，会产生大量的数据。专家建议，由政府主导投资建设电子信息数据收集平台，结合生产经营者农药包装废弃物台账，逐步建立包括产品生产、流通、使用、回收、贮存、运输、处理、再利用等各个流程的追溯体系，为监督执法及财政资金运用提供高效的信息数据支撑。

    农业绿色高质量发展是大势所趋，农药包装废弃物回收处理及资源化利用势在必行。随着《办法》的全面执行及各地相应细则的陆续出台，政府主导、多方参与、市场化运作的农药包装废弃物回收处理体系将得到进一步的完善，由农药固废导致的农业面源污染问题一定会从源头得到有效根治。